我國《中長期可再生能源發(fā)展規(guī)劃》提出：我國到2010年將實(shí)現(xiàn)200萬KW的生物質(zhì)發(fā)電容量，2020年將實(shí)現(xiàn)1 000萬KW的生物質(zhì)發(fā)電容量。這一政策推動了秸稈發(fā)電產(chǎn)業(yè)的蓬勃發(fā)展，2004年11月，我國首個秸稈生物燃燒發(fā)電廠在河北省晉州市開工建設(shè)。截至2006年5月，我國已經(jīng)有100多個縣市開始投建或簽訂秸稈發(fā)電項(xiàng)目。目前國家對火力發(fā)電采取上大壓小的政策，新建設(shè)的火力發(fā)電項(xiàng)目基本為超臨界600MW及以上火電機(jī)組，這也是投資主體在選擇投資秸稈發(fā)電項(xiàng)目時的主要參照對象。本文基于安徽宿州2×12 MW秸稈純?nèi)及l(fā)電項(xiàng)目和河南新鄉(xiāng)2×600 MW火力發(fā)電項(xiàng)目可行性報告中的數(shù)據(jù)比較，研究我國政府如何運(yùn)用優(yōu)惠政策對秸稈項(xiàng)目進(jìn)行扶持，使其真正起到激勵投資者投資秸稈項(xiàng)目的目的。
一、秸稈發(fā)電與火力發(fā)電項(xiàng)目投資的主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)比較分析
（一）財務(wù)指標(biāo)比較分析
在對安徽宿州2 x12MW秸稈發(fā)電項(xiàng)目和河南新鄉(xiāng)2×600MW火力發(fā)電項(xiàng)目的比較中，秸稈發(fā)電的上網(wǎng)電價按國家相關(guān)規(guī)定，使用2005年安徽脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價0. 356元/KWh加上補(bǔ)貼電價0.25元/KWh計算，得到0.606元/KWh；火力發(fā)電的上網(wǎng)電價按河南2006年火力發(fā)電的平均上網(wǎng)電價0. 311元/KWh計算，有關(guān)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的計算結(jié)果如表1所示。
從表1的測算結(jié)果可以發(fā)現(xiàn)，在現(xiàn)有的政府補(bǔ)貼政策下，秸稈發(fā)電項(xiàng)目各項(xiàng)財務(wù)指標(biāo)均不如2×600MW火力發(fā)電項(xiàng)目，全部投資的內(nèi)部收益率甚至低于電力工業(yè)部規(guī)定的8%的行業(yè)基準(zhǔn)收益率，這樣投資者更愿意投資經(jīng)濟(jì)指標(biāo)相對較好的火力發(fā)電項(xiàng)目，這由于火電的外部成本全部外推給社會，而國家對秸稈發(fā)電的電價補(bǔ)貼政策沒有起到應(yīng)有的激勵作用，同時國家對秸稈項(xiàng)目沒有相應(yīng)的稅收優(yōu)惠。
（二）內(nèi)部發(fā)電成本比較分析
根據(jù)安徽宿州2 x12MW秸稈發(fā)電項(xiàng)目和河南新鄉(xiāng)2×600MW火力發(fā)電項(xiàng)目可行性報告的成本對單位電價進(jìn)行分?jǐn)偅⒖纱_定單位應(yīng)付利潤（見表2）。其中，項(xiàng)目的經(jīng)營期為20年，固定資產(chǎn)根據(jù)行業(yè)規(guī)定的15年進(jìn)行折舊；增值稅稅率17%，所得稅稅率33%（秸稈發(fā)電暫不考慮稅收優(yōu)惠）；公積金及公益金按可供分配利潤的15%計提；大修理費(fèi)按設(shè)備費(fèi)用的2.5%提��；發(fā)電廠用電率：秸稈發(fā)電為15%，火力發(fā)電為6.2%；年發(fā)電時間為5000小時。
在現(xiàn)有的電價政策下，秸稈項(xiàng)目的單位利潤僅為火力發(fā)電的56. 25%，火力電價成本構(gòu)成中占比最大的為燃料費(fèi)，其次為折舊費(fèi)，稅收不到8%，而在秸稈電價構(gòu)成中折舊和稅收的比例明顯偏高，其中稅收就達(dá)到了21%，因此通過降低稅收和降低靜態(tài)投資能有效提高秸稈發(fā)電的單位利潤。
（三）外部發(fā)電成本比較分析
外部成本主要指由發(fā)電所引起的環(huán)境污染對社會造成的損失，主要包括C02 .S02和煙塵等污染物帶來的社會損失，用C’表示，C’= Mco，Pco，+Ms02P+8。其中MC02為單位電力排放的C02；Pco，為單位C02的外部成本；Mso，為單位電力排放的S02；PSO，為單位S02的外部成本；6為灰渣、煙塵等其它污染物引起的環(huán)境成本。
可以認(rèn)為秸稈發(fā)電的C02是零排放，但火電在所有能源利用中的C02排放量最大。國內(nèi)外相關(guān)機(jī)構(gòu)和學(xué)者通過不同方法測算C02排放造成的外部成本情況見表3。
秸稈發(fā)電排放的S02很低，可以忽略不計。對超臨界火電來說，一般都采用FGD脫硫裝置，外部成本已內(nèi)部化，脫硫率達(dá)到90%，已經(jīng)與秸稈發(fā)電相當(dāng)，但對于沒有采用脫硫裝置的老電廠來說，這部分成本應(yīng)該計入其外部成本。其中S02排放造成的外部成本詳見表4。
在表4中，由于以征收排污費(fèi)和以煤電廠建除硫裝置減排成本的測算沒有考慮S02排放引起環(huán)境污染的全部社會成本，因此本文采用邊際損失作為S02的外部成本。這樣對沒有脫硫設(shè)備的電廠來說，由S02排放造成的外部成本約為0. 163元/KWh，由C02造成的外部成本約為0. 153元/KWh，兩項(xiàng)合計為0.316元/KWh，這尚未包括氮氧化物、煙塵等排放物造成的外部成本，就已超過了煤電廠0. 247元/KWh的內(nèi)部成本。脫硫情況下，僅考慮C02時，煤電的外部成本為0.153元／KWh，而秸稈發(fā)電幾乎不存在上述外部成本。
（四）上網(wǎng)電價敏感因素分析
發(fā)電時間、靜態(tài)投資和燃料價格是影響發(fā)電投資項(xiàng)目上網(wǎng)電價變動的主要因素，本文將上網(wǎng)電價寫成燃料成本FC、靜態(tài)投資，和年發(fā)電時間F的函數(shù)：
y（上網(wǎng)電價）=f（FC，I，T）
為分析這些影響因素變動引起的電價變動，本文引入電價變動的敏感度AS。來衡量影響因素z變化一個百分點(diǎn)引起的電價y的變化率。
通過圖1可以看出，無論是秸稈發(fā)電還是火力發(fā)電，電價均和發(fā)電時間呈反方向變動，而且最為敏感；與燃料價格和總投資呈正方向變動，總投資的影響要高于燃料價格的影響。同火電項(xiàng)目相比，秸稈項(xiàng)目對發(fā)電時間和總投資更敏感些，對燃料價格則不如火電項(xiàng)目敏感。因此，若能有效地控制發(fā)電時間和總投資，將能對降低秸稈電價起到很好的效果。
二、情景設(shè)計與政策效應(yīng)分析
（一）情景設(shè)計的依據(jù)分析
國外生物質(zhì)能的商業(yè)化利用不同程度地均得到了政府價格激勵、財政補(bǔ)貼、減免稅費(fèi)、配額制度等優(yōu)惠政策的扶持‘釘。(1)價格激勵：根據(jù)各種可再生能源的技術(shù)特點(diǎn)，制定合理的可再生能源上網(wǎng)電價，如瑞典1997年開始實(shí)行固定電價制度，對秸稈發(fā)電采取市場價格加0.9歐分/KWh的補(bǔ)貼；美國生物質(zhì)發(fā)電成本為5 -6美分/KWh，而上網(wǎng)電價在9美分/KWh左右，高出常規(guī)能源發(fā)電的上網(wǎng)電價。(2)財政補(bǔ)貼：一是研究開發(fā)投資補(bǔ)貼和建設(shè)投資補(bǔ)貼，如瑞典從1975年開始，每年從政府預(yù)算中支出3 600萬歐元，支持生物質(zhì)技術(shù)研發(fā)和商業(yè)化前期示范項(xiàng)目補(bǔ)貼；二是產(chǎn)出補(bǔ)貼，這是美國、德國、英國、丹麥目前正在實(shí)施的一種激勵措施，丹麥從1981年起，制定了每年給予生物質(zhì)能生產(chǎn)企業(yè)400萬歐元的投資補(bǔ)貼計劃，這一計劃使丹麥生物質(zhì)發(fā)電的上網(wǎng)電價相當(dāng)于8歐分/KWh；三是對消費(fèi)者進(jìn)行補(bǔ)貼。(3)稅費(fèi)減免：各國在促進(jìn)可再生能源發(fā)展的過程中，大都對可再生能源實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，如加速折舊、實(shí)施投資抵免、減免增值稅、減免企業(yè)所得稅和個人所得稅等，美國和印度將研發(fā)支出抵免所得稅，美國還對可再生能源大的直接投資進(jìn)行稅收抵免，可再生能源生產(chǎn)稅為生物質(zhì)發(fā)電提供了1.8美分/KWh的稅收減免，同時還為地方性建設(shè)的生物質(zhì)發(fā)電提供1.5美分/KWh的稅收優(yōu)惠；印度對可再生能源的直接投資實(shí)行免繳納增值稅和再投資退稅；歐盟國家對能源消費(fèi)征收較高的稅費(fèi)，稅的種類也比較多，但對生物質(zhì)發(fā)電免征各類能源稅。
國內(nèi)對秸稈等生物質(zhì)能的開發(fā)政策支持才剛剛起步，主要有：(1)價格激勵：2006年1月1日頒布的《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾碓囆修k法》規(guī)定，生物質(zhì)發(fā)電項(xiàng)目上網(wǎng)電價實(shí)行政府定價，由國務(wù)院價格主管部門分地區(qū)制定標(biāo)桿電價，電價標(biāo)準(zhǔn)由各省（區(qū)、市）2005年脫硫燃煤機(jī)組標(biāo)桿上網(wǎng)電價加補(bǔ)貼電價組成，補(bǔ)貼電價標(biāo)準(zhǔn)為0. 25元/KWh；發(fā)電項(xiàng)目自投產(chǎn)之日起，15年內(nèi)享受補(bǔ)貼電價，運(yùn)行滿15年后，將取消補(bǔ)貼電價；自2010年起，每年新批準(zhǔn)和核準(zhǔn)建設(shè)的發(fā)電項(xiàng)目的補(bǔ)貼電價比上一年新批準(zhǔn)和核準(zhǔn)建設(shè)項(xiàng)目的補(bǔ)貼電價遞減2%。但是這一補(bǔ)貼電價仍然偏低，造成了目前秸稈“發(fā)電就賠錢”的不利局面，不符合《可再生能源法》規(guī)定的“可再生能源發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)電價按照有利于促進(jìn)可再生能源開發(fā)利用和經(jīng)濟(jì)合理的原則確定”。(2)稅收優(yōu)惠：通過免繳增值稅、進(jìn)口關(guān)稅、進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅或力度更大的投資減稅對目前關(guān)鍵設(shè)備依賴進(jìn)口的我國可再生能源利用更有意義。但是我國對可再生能源利用還沒有制定統(tǒng)一的增值稅政策，只是對部分可再生能源產(chǎn)品給予了增值稅優(yōu)惠：一是人工沼氣的增值稅按13%計征；二是小水電增值稅稅率按6%計征；三是規(guī)定風(fēng)力發(fā)電的增值稅按8.5%計征，而秸稈發(fā)電項(xiàng)目仍按17 010的稅率征收。在所得稅優(yōu)惠上，國家層次上沒有明確的政策，僅對蔗渣發(fā)電、沼氣發(fā)電實(shí)行5年內(nèi)免交所得稅的政策。設(shè)在開發(fā)區(qū)等國務(wù)院規(guī)定地區(qū)的外商投資企業(yè)．屬于可再生能源電力利用項(xiàng)目的，可按15%的稅率征收企業(yè)所得稅，而對其他地區(qū)無具體規(guī)定。
（二）情景設(shè)計與測算分析
目前秸稈發(fā)電還處于起步階段，很多因素會出現(xiàn)較大變化，為系統(tǒng)、全面的研究秸稈發(fā)電政府的優(yōu)惠政策，本文設(shè)計了三種情景進(jìn)行測算分析。
情景一：基于我國當(dāng)前的稅收政策情況，不計外部成本。
對于目前的項(xiàng)目，基于可行性報告中的相關(guān)數(shù)據(jù)，若使秸稈發(fā)電項(xiàng)目獲得與火電項(xiàng)目相同的內(nèi)部收益率，秸稈發(fā)電的單位電價將達(dá)到0. 744元/KWh，為了激勵投資商投資秸稈發(fā)電項(xiàng)目，政府補(bǔ)貼將在現(xiàn)有0. 25元/KWh基礎(chǔ)上，上調(diào)0.138元/KWh，達(dá)到0.388元/KWh，這樣同沒有脫硫裝置火電的外部成本相當(dāng)。本文基于筆者編制的2004年中國能源投入占用產(chǎn)出表，測算增加0.138元/KWh政府補(bǔ)貼，如果完全被電網(wǎng)吸收反映到市場價格上，對各經(jīng)濟(jì)部門和物價產(chǎn)生的影響。其中2006年全國秸稈發(fā)電的總裝機(jī)容量為30萬KWh，占總發(fā)電裝機(jī)容量的0.0482%，2004年全國平均市場電價為0. 536元/KWh，增加的政府補(bǔ)貼將帶來電價上調(diào)0. 0119%，通過投入產(chǎn)出價格影響模型測算電價變動引起的其他經(jīng)濟(jì)部門的價格變動結(jié)呆如圖2所示。
對秸稈發(fā)電增加0. 138元/KWh的政府補(bǔ)貼，總體上對國民經(jīng)濟(jì)各部門的影響很小。其中，影響最大的部門為水的生產(chǎn)和供應(yīng)部門，其次為煉焦、黑色金屬冶煉、有色金屬冶煉、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造等高耗電部門，對居民消費(fèi)指數(shù)的影響僅為0. 0013%，這主要是因?yàn)槟壳敖斩挵l(fā)電占總發(fā)電量的比例較低。
情景二：政府實(shí)行稅收優(yōu)惠，不計外部成本。
假設(shè)政府對秸稈發(fā)電項(xiàng)目實(shí)行增值稅減半的政策，并且減免所得稅，則秸稈發(fā)電單位電價將降低0.1元/KWh左右，這樣政府補(bǔ)貼僅需提高0.038元／KWh，幾乎不對國民經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生影響。
情景三：無政府補(bǔ)貼情況下，秸稈設(shè)備全部國產(chǎn)化，外部成本內(nèi)部化。
由于秸稈發(fā)電所需要的設(shè)備逐漸國產(chǎn)化，保守地預(yù)測，2020年秸稈發(fā)電項(xiàng)目的工程靜態(tài)單位投資將實(shí)現(xiàn)國產(chǎn)化，大約為目前的2/3，此時若獲得與火電項(xiàng)目相同的收益率，政府補(bǔ)貼在0.2元/KWh左右，平均每年降低約3.6%，比國家規(guī)定的2%稍高，這樣在2020年可以達(dá)到與現(xiàn)有政府補(bǔ)貼相同的水平，如圖3所示。
現(xiàn)假設(shè)秸稈發(fā)電項(xiàng)目設(shè)備全部國產(chǎn)化，外部成本內(nèi)部化以后，火電在保持內(nèi)部收益率不變的情況下，電價將達(dá)到接近0. 47元/KWh，此時對秸稈發(fā)電完全可以取消政府補(bǔ)貼，僅僅提供增值稅減半的優(yōu)惠政策，即可使秸稈發(fā)電項(xiàng)目獲得與火電相同的收益率。
三、結(jié)論
目前國內(nèi)對秸稈發(fā)電項(xiàng)目尚未形成完善的政府優(yōu)惠政策，使得秸稈項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)遠(yuǎn)不及火電，造成目前“發(fā)電就陪錢”的局面。本文通過敏感性分析發(fā)現(xiàn)，秸稈發(fā)電對發(fā)電時間和靜態(tài)投資更敏感，因此應(yīng)落實(shí)對秸稈發(fā)電項(xiàng)目的上網(wǎng)優(yōu)惠，并通過加大對秸稈開發(fā)投資補(bǔ)貼和建設(shè)投資補(bǔ)貼，降低秸稈發(fā)電成本。單純考慮內(nèi)部成本，秸稈發(fā)電的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)遠(yuǎn)不及火電。其他情況不變，為使秸稈發(fā)電達(dá)到與火電相同的收益率，對秸稈發(fā)電的補(bǔ)貼應(yīng)從現(xiàn)有的0. 25元/KWh上調(diào)至0.388元／KWh，這和沒有采用脫硫裝置火電的外部成本相當(dāng)，而這樣的調(diào)整除對水的生產(chǎn)和金屬冶煉等高耗電部門產(chǎn)生一定的影響外，對其他部門和物價水平影響較小，如果政府增加稅收優(yōu)惠的話，將完全可以化解上述影響。另外，考慮到秸稈設(shè)備將逐漸實(shí)現(xiàn)國產(chǎn)化，國家對新增項(xiàng)目的補(bǔ)貼每年降低3%，假設(shè)秸稈設(shè)備全部國產(chǎn)化，外部成本內(nèi)部化時，秸稈項(xiàng)目僅需要少量的稅收優(yōu)惠便可獲得與火電相同的收益率。
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