2020年1月20日，財政部、國家改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了“《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見》（財建〔2020〕4號）”和“關(guān)于印發(fā)《可再生能源電價附加資金管理辦法》的通知（財建〔2020〕5號）”（以下統(tǒng)稱“可再生能源發(fā)電新政”）。
一、國家對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)管控思路
1、“以收定支，合理確定新增項目發(fā)展規(guī)模”，將是國家管理生物質(zhì)發(fā)電新增項目的首要原則。未來“財政定補貼總額，發(fā)改定資源配置規(guī)則，市場定裝機(jī)規(guī)模”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路將會在生物質(zhì)發(fā)電增量部分得到充分體現(xiàn)。
2、通過競爭性方式配置新增項目。在年度補貼資金總額確定的前提下，將對生物質(zhì)發(fā)電進(jìn)行分類管理。如何科學(xué)、合理分配和使用有限的補貼資金，市場決定項目資源配置的競爭機(jī)制將被引入增量生物質(zhì)發(fā)電補貼發(fā)放中來。換句話說，新建項目要想拿到電價補貼，除了合規(guī)性外，項目的并網(wǎng)時間、上網(wǎng)電價、所需補貼強度、技術(shù)水平等都將影響到項目能否進(jìn)入年度可再生能源發(fā)電補助項目清單。
3、保障了生物質(zhì)發(fā)電政策延續(xù)和存量項目合理收益。對已按規(guī)定核準(zhǔn)（備案）、并網(wǎng)的生物質(zhì)發(fā)電存量項目，經(jīng)審核納入可再生能源發(fā)電補助項目清單，按合理利用小時數(shù)核定中央財政補貼額度。
4、簡化了目錄制管理。國家將原來的“可再生能源電價附加資金補助目錄審核制”調(diào)整為“可再生能源發(fā)電補助項目清單備案制”。國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)根據(jù)財政部等部門確定的原則，定期向全社會公布補助項目清單，并將清單審核情況報財政部、國家發(fā)展改革委、國家能源局備案。此前1-7批目錄內(nèi)項目將直接進(jìn)入補助項目清單。地方獨立電網(wǎng)企業(yè)負(fù)責(zé)經(jīng)營范圍內(nèi)的補助項目清單，報送所在地省級財政、價格、能源主管部門審核后向社會公布。
5、補貼資金將按年度撥付。財政根據(jù)年度可再生能源電價附加收入預(yù)算和補助資金申請情況，將補助資金撥付到電網(wǎng)企業(yè)，電網(wǎng)企業(yè)根據(jù)補助資金收支情況，按照相關(guān)部門確定的優(yōu)先順序，向生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)兌付補助資金。
6、鼓勵金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則對列入補助項目清單的企業(yè)予以支持。通過對存量項目進(jìn)行“補貼確權(quán)”，將打消金融投資機(jī)構(gòu)對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的觀望情緒，大大緩解發(fā)電企業(yè)的融資困境。
二、存量與增量區(qū)分
根據(jù)《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》第四條規(guī)定，“本辦法印發(fā)后需要補貼的新增可再生能源發(fā)電項目簡稱為新增項目。本辦法印發(fā)前需補貼的存量可再生能源發(fā)電項目簡稱為存量項目”。針對生物質(zhì)發(fā)電項目，我們的理解是，2020年1月20日（本辦法印發(fā)日）將是存量和增量項目的分界點。2020年1月20日之前并網(wǎng)投運項目將會按存量項目對待，2020年1月20日之后并網(wǎng)投運項目將會歸為增量項目。
同時，根據(jù)《可再生能源電價附加補助資金管理辦法》第二條規(guī)定，“可再生能源電價附加補助資金屬于可再生能源發(fā)展基金，是國家為支持可再生能源發(fā)電、促進(jìn)可再生能源發(fā)電行業(yè)穩(wěn)定發(fā)展而設(shè)立的政府性基金，補助資金由可再生能源電價附加收入籌集”。之前業(yè)內(nèi)人士和某些專家擔(dān)心的可再生能源電價附加補助資金是否會用于補貼生物天然氣終于有了答案。筆者認(rèn)為國家有關(guān)部門不會動用電價補助資金去補貼生物質(zhì)能非電利用產(chǎn)業(yè)，一是電價補助資金主要用于可再生能源發(fā)電領(lǐng)域，二是電價補助資金目前缺口太大。即使國家要補貼生物天然氣，也會首先考慮動用可再生能源發(fā)展專項（中央財政預(yù)算安排，用于支持可再生能源和新能源開發(fā)利用的專項資金）。所以，生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)和生物天然氣絕不是非此即彼的關(guān)系，而是要結(jié)合項目所在地有機(jī)廢棄物資源和市場消納情況，因地制宜選擇生物質(zhì)能利用技術(shù)路線。
三、何謂生物質(zhì)發(fā)電合理利用小時數(shù)
在可再生能源發(fā)電新政兩個文件（若干發(fā)展意見和補助資金管理辦法）中分別提到了“按合理利用小時數(shù)核定中央財政補貼額度”和“單個項目的補助額度按照合理利用小時數(shù)核定”。
何謂發(fā)電項目合理利用小時數(shù)？據(jù)財政部解讀文件所述，“為穩(wěn)定可再生能源發(fā)電企業(yè)收益預(yù)期，單個項目補貼資金額度根據(jù)國家發(fā)展改革委核定電價時采用的年利用小時數(shù)和補貼年限確定。達(dá)到補貼資金額度的項目不再享受國家補貼，但仍可按照燃煤發(fā)電上網(wǎng)基準(zhǔn)價與電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行結(jié)算，獲得更多收益”。也就是說，生物質(zhì)發(fā)電項目合理利用小時數(shù)為價格部門核定該項目上網(wǎng)電價時，所采用的年利用小時數(shù)乘以補貼年限。建議有關(guān)部門在制定生物質(zhì)發(fā)電項目管理辦法時，參考光伏電站補貼年限（20年），進(jìn)一步明確生物質(zhì)發(fā)電各類上網(wǎng)電價所對應(yīng)的年利用小時數(shù)和補貼年限。
四、新政對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的利好
此次出臺的可再生能源發(fā)電新政，對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的利好主要體現(xiàn)在以下四個方面：
1、中央財政繼續(xù)支持生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定了社會預(yù)期，打消了業(yè)界和金融機(jī)構(gòu)對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)支持政策的悲觀、憂慮和觀望情緒。2、以收定支的管控思路，使新增項目的電價補助能夠按年度及時足額發(fā)放，生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)將會在未來一段時間平穩(wěn)發(fā)展。3、通過一系列開源節(jié)流舉措（下放海上風(fēng)電和光熱發(fā)電，開展配額制綠證交易、自愿轉(zhuǎn)平價、競爭性配置項目資源等），增加補貼收入，減少補貼需求，改善了生物質(zhì)發(fā)電存量項目現(xiàn)金流。4、對存量生物質(zhì)發(fā)電項目進(jìn)行了“補貼確權(quán)”，只要符合條件的均可納入補貼清單。這將大大改善中小發(fā)電企業(yè)的投融資環(huán)境，緩解了企業(yè)經(jīng)營困難和生存困境。
五、對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的挑戰(zhàn)
對于高度依賴國家產(chǎn)業(yè)支持政策的生物質(zhì)發(fā)電產(chǎn)業(yè)，政策的調(diào)整在利好同時，也對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)：
1、在以收定支的大前提下（2020年國家可再生能源發(fā)電新增項目補貼預(yù)算總額約50億元），國家每年能夠拿出多少錢用于新增生物質(zhì)發(fā)電項目？這是問題的核心。根據(jù)近三年生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)的平均增速，每年新增項目所需補貼大約在45-50億元，行業(yè)年度補貼額度定多少，直接決定了每年新增項目的發(fā)展規(guī)模。若年度補貼總額低于20億元，則意味著環(huán)保能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展增速會被攔腰斬斷，我國城鄉(xiāng)有機(jī)廢棄物的無害化、減量化、資源化處理能力將會大打折扣。對于當(dāng)前以發(fā)電為主，規(guī)模化處理有機(jī)固廢的剛需產(chǎn)業(yè)，采用年度規(guī)模管控，是否是最佳或最科學(xué)的管控方式，值得我們認(rèn)真思考。
2、在產(chǎn)業(yè)年度補貼額度確定的前提下，采取何種競爭方式配置項目資源，可能是生物質(zhì)發(fā)電界最為關(guān)心的另一個焦點。在市場經(jīng)濟(jì)下，良性、有序競爭能夠促進(jìn)技術(shù)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)步，但大家若僅為了項目能夠拿到電價補貼，發(fā)展為無序或惡性競爭，最終受傷害的還是行業(yè)企業(yè)。雖然有關(guān)部門還沒有出臺生物質(zhì)發(fā)電項目管理辦法和競爭規(guī)則，但在辦法和規(guī)則制定階段，建議還是要科學(xué)審慎設(shè)置競爭規(guī)則，引導(dǎo)和約束企業(yè)開展良性競爭。
3、打鐵需要自身硬。無論是生物質(zhì)發(fā)電存量項目（補貼資金與風(fēng)電光伏同比例兌付），還是增量項目（競爭性進(jìn)入補助清單），可再生能源發(fā)電新政對生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)的“內(nèi)功”和綜合實力提出了更高要求。對于存量項目，隨著2016年3月份之后投運的可再生能源發(fā)電項目陸續(xù)進(jìn)入補助清單，未來幾年單個項目每年拿到手的電價補貼額度相比2019年可能會有所減少，生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)，特別是農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)要未雨綢繆，提早做好應(yīng)對流動資金（收購燃料）短缺的準(zhǔn)備。對于增量項目，無論采用何種競爭方式，誰也不敢保證你的項目能夠百分之百進(jìn)入年度補助清單，且項目實際效益還可能因為競爭比可研測算收益要低，建與不建，投與不投，何時能夠進(jìn)入補助清單，生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)一定要考慮清楚再做決策。
六、政策建議
1、根據(jù)協(xié)會在建項目統(tǒng)計和2019年新增裝機(jī)容量（470萬千瓦），保守估計，2020年生物質(zhì)發(fā)電新增裝機(jī)容量預(yù)計在400-450萬千瓦。建議有關(guān)部門盡快出臺生物質(zhì)發(fā)電管理辦法，給投資者以預(yù)期。同時，把有限的可再生能源發(fā)電新增補貼預(yù)算向環(huán)保能源（生物質(zhì)發(fā)電）予以傾斜。
2、在出臺生物質(zhì)發(fā)電管理辦法時，除了要考慮競爭配置資源規(guī)則的合理性和科學(xué)性外，建議還要考慮調(diào)動地方政府的積極性和能動性，充分發(fā)揮中央財政補助資金的政策引導(dǎo)與杠桿作用，撬動地方各類補助資金和社會資本，支持更多生物質(zhì)發(fā)電項目建設(shè)和運營。
3、與其它可再生能源發(fā)電相比，農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電需要從農(nóng)民手中購買燃料，市場競爭能力較弱。建議參照光伏扶貧項目，將存量農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電項目納入電價補貼足額優(yōu)先發(fā)放范疇或出臺生物質(zhì)發(fā)電轉(zhuǎn)型激勵政策，支持其積極自愿轉(zhuǎn)型為熱電聯(lián)產(chǎn)項目。
4、財政部對可再生能源新政解讀時，雖然對可再生能源接網(wǎng)工程補貼資金結(jié)算辦法做了說明，“已納入和尚未納入國家可再生能源電價附加資金補助目錄的可再生能源接網(wǎng)工程項目，不再通過可再生能源電價附加補助資金給予補貼，相關(guān)投入由國家發(fā)展改革委在核定輸配電價時一并考慮�？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)所建接網(wǎng)工程，應(yīng)由所在地電網(wǎng)企業(yè)回購，對于已納入可再生能源電價附加資金補助目錄并領(lǐng)取補貼的接網(wǎng)工程，電網(wǎng)企業(yè)在接網(wǎng)工程回購時應(yīng)扣除已獲得的補貼資金”。但要讓電網(wǎng)企業(yè)按照可再生能源發(fā)電工程投運時間同步建設(shè)接網(wǎng)工程，或及時回購可再生能源發(fā)電企業(yè)所建接網(wǎng)工程，還需要有關(guān)部門出臺可再生能源接網(wǎng)工程建設(shè)和回購實施細(xì)則并加以監(jiān)管考核，否則此項規(guī)定很難保質(zhì)保量及時落地。
5、為了減少國家可再能源電價附加補助資金缺口，加大地方政府支持生物質(zhì)發(fā)電的力度，建議將生物質(zhì)發(fā)電納入配額制下的綠色電力證書交易體系。
